张志军 罗建武：长宁区未成年人保护实践探索与发展思考
张志军 上海市长宁区委政法委副书记；
罗建武 武汉大学法学院博士研究生。
内容摘要
上海的未成年人保护工作承担着探索与引路的重要角色，尤其是长宁区作为少年司法的发源地，其问题意识与先进经验更加值得关注与借鉴。进入新时代，未成年人保护工作机遇与挑战并存，一方面，党和国家、社会都高度重视未成年人的健康成长与全面发展；另一方面，未成年人保护工作也面临着新情况、新问题亟待破解。结合实践与问题，未来长宁区的未成年人保护工作应当着重从普及亲职教育、增强专门教育的强制性、优化青少年事务社工综合素养能力、完善涉未场所治理机制等方面予以强化改善。最终目标是形成家庭教育与学校教育双管齐下，国家、社会、学校与家庭共同发力的“四位一体”未成年人保护格局，为未成年人的安全、健康、全面成长营造良好环境。
关键词：未成年人保护 亲职教育 青少年事务社工 专门教育 涉未场所治理
从提前预防着眼，长宁区严格执行定期摸排与动态报告相结合、校级预测预控对象与区级预测预控对象相结合的排查制度，提前发现问题学生，并辅以适当的观护和教育措施，不仅充分发挥青少年社工的优势，探索“社校联动”帮教措施，对于问题严重学生，还前移“专门学校”关口，派驻专门学校老师帮教，以确保问题学生及时得到教育和保护。
人才队伍建设是做好未成年人保护工作的重要前提，不论是机制制度构建过程中的专门人才，还是具体措施和工作落实当中的专业人员，都需要培养和配备。在落实层面，长宁区未保办始终重视未保队伍建设，不仅保证了中小学和职业学校各自都有1名专门负责未保工作的教师，并且还定期（每月）组织一次专门培训，提高未保教师的执行政策的能力和业务水平。
法治教育是提高未成年人群体自我保护意识与能力的重要手段。在依法治国的大背景下，长宁区结合自身实际，开展分学段的学生法治教育模式，即小学阶段重点培养规则意识，初中阶段重点培养遵纪守法意识，高中阶段重点培养法治实践能力，避免法治教育流于形式，有针对性的分类实施。同时，还与公检法等机关密切合作，开展了一系列的法治讲座和主题活动，使得法治教育更加贴近实际，也更加能够提高学生的参与度和运用能力。
由于未成年人自我抵御不良影响的能力弱，防止毒品毒害未成年人一直是未成年人保护工作的重中之重。长宁区贯彻落实中央和上海市的要求，结合自身实际，扎实开展有针对性的毒品预防教育，突出时效性和实践性。就学校而言，将毒品预防教育纳入学校年度工作计划，明确责任主体，确保制度和措施落到实处。应当说，长宁区的毒品预防教育工作成效显著，得到了有关方面的高度肯定。
一方面，切实保障困境儿童的受教育权。对于教育权受到侵害的学生，长宁区以帮困助学金和一次性临时补贴等方式解决未成年人的实际困难，保障其受教育权。另一方面，加强特殊未成年人维权工作，解决一些典型的无人监护及监护侵害等事件，贯彻落实“国家监护人”理念，以确保未成年人得到有益的监护。
成长环境的好坏对于未成年人的成长与成才至关重要，同时，其涉及面也非常广泛。因此，不仅要重视校园内部安全，加强安全管理机制建设，如探索教职员工入职强制查询和从业禁止制度，推进智能化、信息化安全管理。更要在近年来问题突出的校园周边安全上下功夫，推进多部门校园周边安全环境综合治理，定期开展周边环境专项巡查，确保未成年学生的生命健康安全。
从以上各方面的工作可以看出，长宁区的未成年人保护工作总体上呈现出既全面又重点突出，既注重政策保障又狠抓制度落实，既加强长效机制建设又不忽视突出个案的解决，在上海乃是全国都产生了较好的示范效应，具有较强的借鉴价值。尽管如此，面对各种复杂情况，也应当看到还有一些顽疾或新情况、新问题需要进一步予以研究。特别是如何适应新时代未成年人保护工作的新要求，还需要在原有基础上继续发力、创新发展。
一是家庭监护缺失问题时有发生。有效的家庭监护及良好的家庭教育是预防未成年人发生罪错行为的重要家庭环境因素。早在2013年5月，长宁区检察院就联合有关部门建立了“蒲公英阳光教育基地”，以优化来沪未成年人的家庭环境和成长环境。然而，就目前的情况来看，家庭监护不到位甚至是监护侵害依然是特殊未成年人保护工作中的一大顽疾。如何破解还需要进一步的实践探索与制度完善。
二是未成年人心理健康状况不容乐观。心理问题会引发一系列偏差行为，未成年人原本就处于心理发育尚未成熟阶段，加上外部因素的引诱，极易发生罪错行为。据统计，出现不良行为的未成年人主要为初中在校生，他们中的绝大多数都存在抑郁、焦虑、人际关系敏感等不健康心理特征，成为未成年人厌学、逃学、离家出走从而被社会团伙引诱从事不良行为甚至违法犯罪行为的重要原因之一。
三是引诱未成年人人群呈现团伙化、组织化。除了家庭监护问题之外，当前困扰未成年人保护工作的另一大关键问题便是，社会不良环境诱发未成年人从事一系列的不良行为以及违法犯罪行为，比如逃课、夜不归宿、离家出走、陪酒、吸毒（包括危险危险化学品，如“笑气”等）、打架斗殴等等。并且还出现了更加令人担忧的情况，即有组织化团伙为未成年人混迹酒吧等娱乐场所提供经济支持，而他们的目的则是引诱这些未成年人从事陪酒、卖淫、吸毒等违法犯罪行为。这些有组织团伙的出现造成了大量不良未成年人出现不正常的群集现象。同时，前述团伙的活动还呈现出跨区域性、流动性等特征，给职能部门的治理带来一定难度。
就上述面临的问题而言，我们在调研中发现以下几方面原因应予以重视：
第一，家庭监护与教育不到位。家庭和父母是孩子成长的第一环境，良好的家庭监护和教育能够保证孩子的健康成长。比如，在长宁区2019年上半年7个未成年人案例中，与父母共同生活的仅为3人，并且这3个家庭中父母对孩子的教育管教方式走向两个极端，或是纵容溺爱，或是简单粗暴。此外，其中一些父母本身文化程度也较低，甚至有吸毒、赌博等违法行为或者因犯罪判刑在押，无法起到良好的监护和教育作用。可见，家庭结构不完整、家庭教育方式不科学、父母本身没有起到良好的榜样作用等，都是造成问题未成年人产生的重要原因。
第二，未成年人心理健康状况堪忧。造成未成年人心理问题的原因不仅在于其在不良的家庭环境中成长，也在于监护人没有专业的心理辅导能力，尤其是很大一部分监护人本身文化程度就偏低，甚至自身就有违法犯罪等行为，更加无法正确、有效地履行监护职责。在问题青少年当中心理不健康是常见的特征，它会引发一系列的不良行为，严重则诱发一系列的违法犯罪行为。可见，对于未成年人的心理健康进行及时干预非常有必要。如何提升未成年人家庭监护的综合能力是未成年人保护工作中一个任重道远的责任。
第三，社会不良环境诱导未成年人。《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律法规以及各地方法规规章都明确规定禁止未成年人进入酒吧、网吧等营利性的、不适宜未成年人的娱乐场所，这些场所应当明确设置“禁止未成年人入内”的标识。从现实情况来看，尽管设置了相关标识，但前述场所接纳未成年人的现象依然严重。这些场所只是明确设置相关的禁止标识，并不强制履行不得接待的法律义务，而是变成了未成年人或者随行成年人的一种自觉义务。更令人担忧的是，未成年人出入酒吧等不适宜进入场所的行为出现了群集现象，并且这种群集背后有着组织化团伙在控制。因此，进一步加强涉未成年人社会场所的综合治理迫在眉睫。
第四，专门学校教育作用发挥不足。《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》突出专门学校收生的自愿性，即专门学校的收生程序由原来强调公安机关的强制性调整为家长、学生、学校的“三同意”原则，而实际上很少有问题学生及其家长愿意选择进入专门学校就读，个中原因不乏专门学校的“标签化”效应。也正是由于这一困境，导致对存在不良行为的未成年人教育矫治不到位、不及时，最终走上违法犯罪的道路。因此，改革创新专门学校教育，包括改变收生机制、去“标签化”“污名化”以及优化设置布局等都是今后专门学校教育发展的重要方向。
综上所述，未成年人保护面临的问题可以归结为家庭、国家、学校、社会等四个方面的影响。从根本上而言，破解当前未成年人保护存在的难点问题，既要结合《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》的修订，以及《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》的出台，进行宏观上的梳理与展望，也要从地方的特点和职能出发，在坚持未成年人工作极其重要性理念的前提下，在现有法律法规、制度及措施的基础之上，进行积极探索和尝试，予以创新、完善和强化。
在制度层面上
其一，政府责任前移。2019年《未成年人保护法》修订草案增设“政府保护”专章，美中不足之处在于未将“政府保护”置于“家庭保护”之前，其考虑还是囿于家庭是孩子最有利的成长环境，家庭是第一责任人以避免“政府保护”弱化家庭及监护人的保护责任。这种忧虑产生的原因在于对于“政府保护”内涵的理解过于狭窄，实际上，政府保护不仅涉及单独的未成年人保护职责，如机构的设置、人财物的投入等，还包括对家庭保护、对社会保护的指导责任。同时，凸显“政府保护”也能够使国家亲权理念得到强化。
其二，强化家庭监护的法律责任。无论是之前的《未成年人保护法》还是2019年的《未成年人保护法》（修订草案）都规定了监护人应当履行的监护职责、禁止性行为、注意义务以及完善委托监护制度等。但存在的最大问题是并没有规定监护人不履行责任义务有何法律责任以及如何去落实。之所以监护缺失、监护侵害等现象近年来尤为突出，重要原因在于监护人没有法律责任的约束，正所谓没有违法犯罪成本是无法阻止违法犯罪的发生，更何况国家亲权理念在家庭及父母等监护人的意识当中还很薄弱甚至没有，不尽监护责任甚至侵害未成年人子女成为“理所当然之事”。当然，监护缺失也不完全是家庭自身的原因，很多家庭及监护人自身的监护能力尤其是物质经济基础差异是重要因素，这也是为何在前面一再强调应当将“政府保护”置于“家庭保护”之前的原因。
其三，完善罪错未成年人矫治专门制度与机构。近期以来低龄未成年人犯罪引发社会各界的持续关注，《预防未成年人犯罪法》被戏称之为“未成年人犯罪保护法”，究其原因无非在于当前我国对于不负刑事责任的未成年人犯罪没有有效的、专门的矫治制度与手段，造成“一放了之”的不利局面。2019年《预防未成年人犯罪法》修订草案将“分级干预”理念引入其中，但存在界定歧义，其中将“严重不良行为”定义为“严重危害社会的违法行为”，而“严重社会危害”应当是犯罪行为的特征之一。并且，“严重不良行为”与“违法行为”有着本质区别，不能将两者等同。另一方面，遗漏了对依法不负刑事责任的犯罪行为的干预，并未对社会高度关注的低龄未成年人犯罪作出正面的立法回应。相比较而言，较为科学、全面的可以划分为虞犯行为、违警行为、触法行为、犯罪行为，统称为“罪错行为”。这样细致的划分有利于逐级预防理念指导下的罪错未成年人矫治的专门制度、措施的落地，实现“宽容而不放纵”的未成年人罪错行为矫治原则。
在具体举措上
一要全面普及亲职教育。亲职教育是对父母开展的一种教育，其本质乃是对父母教育孩子理念和能力的提升。我国《未成年人保护法》第12条规定：“父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，正确履行监护职责，抚养教育未成年人。有关国家机关和社会组织应当为未成年人的父母或者其他监护人提供家庭教育指导。“从该条规定来看，不仅学习家庭教育知识，提高正确、有效履行监护职责的能力是父母等监护人的法定义务，而且为父母等监护人提供家庭教育指导也是有关国家机关和社会组织的法定义务。概言之，从法律规定来看，开展亲职教育具有普遍性，并非只是出现问题未成年人之后才需要对加强开展亲职教育。在实践当中，一般是对未成年子女不尽监护义务甚至实施监护侵害行为的监护人进行强制亲职教育或者剥夺监护权。从一定意义上来说，这已经在国家亲权理念的贯彻落实上有了很大的进步。值得一提的是，长宁区法院在2019年作出全国首例含有强制亲职教育内容的禁止令。应当说，我们当前的亲职教育体现出了强制性与司法化的双重特征。但从理想模式来看，亲职教育应当成为监护人、有关国家机关及社会组织的一种必须履行的法律义务，是一种常态化的教育机制，并非是等家庭教育的不力，产生了问题未成年人才进行强制性的亲职教育。换言之，不仅仅要重视问题未成年人的监护人亲职教育，还应当重视各个阶段当中所有监护人的监护和家庭教育能力的提升。也就是说，亲职教育应当提前、应当普及，避免亲职教育的完全司法化倾向。结合国际、国内相关做法，我国未来亲职教育的发展应当以普遍性、常态化为目标，具体的发展路径可以是以融合型为基础，以法律政策型为动力，以课程型和项目型为重要突破口，最终目的则是实现家庭教育理念和能力的普遍提升，以此从根源上减少问题未成年人的形成及进一步的恶化。
二要增强专门学校教育强制性。专门学校教育作为义务教育的重要补充，本应在问题未成年人的教育上发挥最大的价值。但实际上，专门学校教育在很大程度上不仅没有得到应有的发展，甚至还出现了生存危机。究其原因，生源不足是专门学校发展的最大瓶颈，而造成这一瓶颈根本的原因在于当前专门教育收生机制存在根本性悖论，即实行“学校、学生、家长三同意原则”。另一方面，专门学校教育矫正问题未成年人的功能决定了必须具有一定的强制性。因此，在专门教育与专门学校的改革势在必行，其重点则在于改革完善收生机制以解决生源不足问题。需要强调指出的是，也要警惕为了专门学校的生存而出现盲目的、强制性收生问题。对此，必须进一步明确专门学校的收生标准、收生程序，重点是明确自身的双重定位：教育矫治问题未成年人+义务教育（十二年义务教育）。此外，还应当解决专门学校“被污名化”的现象，从而使得问题学生及家长能够正视并积极接受专门学校。实际上，专门学校是在具备普通义务教育学校基本功能的基础上又具有特殊功能的学校。所以，专门学校的去“标签化”应当从专门学校的概念和功能定位的法定化这一方向来解决。2019年3月中办和国办印发《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》，明确了专门学校与专门教育的重要性及发展方向，这为各地具体探索完善专门学校及专门教育提供了政策指引与改革依据。
三要提高青少年社工综合素质能力。问题未成年人帮教工作是未成年人保护中的重要环节，具有长期性、复杂性、专业性等特点。因此，必须要依靠专业力量——青少年事务社工来具体开展问题未成年人的教育、帮扶工作。发展一支高素质、专业化的青少年事务社工队伍是未成年人保护的重要保障和根本抓手。然而，实际情况却不容乐观，曾有研究者做过一项调查统计：近80％的社区青少年事务社工没有接受过系统化的社会工作专业学习、训练，社会工作专业背景仅占到约19％，尽管经过短暂培训获取了社工资格，但在实际工作当中却无法在短期内迅速、有效地开展有关工作。可见，为了保证青少年事务社会能够快速、有效的承担起工作职责，必须要在系统性的专业学习和培训上作出一定的合理限制。另一方面，青少年事务社工又需要多方面的知识和能力。一般而言，在知识方面，最为欠缺的专业知识仍然是个案工作、小组工作和社区工作的有关知识和技巧。在能力方面，最为欠缺的是动员社会资源的能力，其次是分析问题的能力和调解能力。此外，我们认为面对当前未成年人当中出现的心理问题较为突出的现象，青少年事务社工也应当拥有心理学方面的知识和实践能力，也就是说青少年社工应当是以社会工作专业知识和能力为基础，同时具备相关学科知识和能力的复合型人才。当然，也必须要解决青少年事务社工的晋升考核机制、培训学习机会、工资福利等问题，以保证青少年事务社工队伍的长期稳定与壮大。
四要进一步优化涉未场所及人员的监管治理模式。净化未成年人成长环境一直是一个老生常谈的问题，相关法律法规也予以明确了有关娱乐场所和职能部门的监管职责，但实际当中的落实情况却形势严峻。同时，还出现了社会团伙渗透到酒吧等场所引诱、支持未成年人从事不良行为和违法犯罪行为的、需要警惕的新情况。总体而言，对于涉未成年人社会环境的净化，需要开展多部门综合治理，主要涉及文化、市场监管、工商、公安等部门，保护未成年人是其共同的责任，这也是《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律法规予以明确的。同时，需要强调指出的是，应当避免共同责任可能导致的责任稀释困境——“谁都有保护未成年人的职责，但谁都没有将保护未成年人的职责列为专门的职责和业务范围，其结果是保护未成年人‘说起来重要，做起来次要，忙起来不要，出了问题找不到’”。因此，应当明确净化未成年人成长环境的首要责任主体，以破解可能出现的“责任稀释困境”。
就具体治理而言，可以从两个方面予以完善：
其一，常态化检查与不定期突击检查相结合。一方面，要使专项检查常态化，避免有关场所和人员懈怠履行禁止未成年人入内的法定义务；另一方面，也要开展不定期突袭检查，以防止有关场所和人员根据常态化的检查规律应付检查。针对目前长宁区所开展的志愿者巡查制度，我们持保留意见，重要原因在于志愿者无执法权，无法进行有效的制止。
其二，依法加大对涉事娱乐场所及人员的处罚力度，提高违法成本，尤其是要大力打击引诱、支持未成年人实施罪错行为的团伙组织。也唯有如此，才能够从根本上使相关场所及人员切实履行禁止接待的法定义务，以从源头上减少未成年人进入不良环境的机会和数量，防止未成年人走上违法犯罪的道路。
通过多年的努力，我国的未成年人保护工作已经开始逐渐摆脱重宣传、轻落实的怪圈。儿童最大利益原则和国家亲权理念也得到了很大程度的贯彻与落实。在家庭监护与教育不力时，实际上未成年人保护的重任就落到了国家和社会身上，一方面要纠正家庭监护与教育的偏差，另一方面更要履行自身的法定保护职责。不论是长宁区，还是上海亦或是全国的未成年人保护工作，都应当坚持三点：一是树立儿童地位独立、儿童利益优先的保护理念；二是要做到保护职责的明确化、保护机构和人员的专门化；三是以家庭教育和学校教育为重要平台和依托。只有这样才能够从理念、顶层设计和实现平台三个层面做好未成年人保护工作这一功在当代、利在千秋的伟大事业。
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责任编辑：徐 天 王柯心